| 节水政策的法律经济学思考 |
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摘 要： |
水是人类赖以为生的最重要的自然资源之一，可是随着人口的不断增加，水资源短缺以及由于水污染引起的水质性缺水问题日益突出。据统计世界人口每年净增1.25%，用水量就要增加4%.。为此，我国在《水法》第七条第一款规定：国家实行计划用水, 厉行节约用水。这是我国有关节水政策的直接法律依据。根据这一立法精神, 我国在节水的技术领域和工农业生产节水方面, 都取得了相当的突破和成就,但我国的用水效率和世界先进水平相比，仍存在巨大的差距，水资源浪费现象严重，分析其中原因不乏技术、观念等方面的原因，但如若运用法律经济学的思考方法，从制度方面加以考量，我们就会对节水问题有一些新的认识。
一、 水权界定与节水
明确界定的产权是设计各种市场导向的激励与管制制度的理论前提，对于节水问题而言也不例外。经济学所言的产权界定是一个较为宽泛的权利体系，包括物权、债权和知识产权等，而法学中的产权则多指物权。鉴于水资源的特殊性和水权发展的现实状况，本文也仅限于从物权意义上讨论水权的界定问题。
水是一种兼具私人物品与公共物品特性的物质，根据法律经济学，公共物品与私人物品是对财产的一项基本分类。这种分类的意义在于确定何种财产由私人拥有最有效率，何种财产由公共所有最有效率。其结论是由私人所有的应该是具有对抗性和排他性的私人产品，如土地、小麦和劳动力，而由公共所有的应该是具有非对抗性和非排他性的公共产品，如空气、公害和安全等。[1]
根据我国宪法，国家是水资源所有权的权利主体，由政府代表国家行使水资源所有权，这种国家所有权不具有可转让性。我国《水法》第2条第2款也规定：农业集体经济组织所有的水库水塘中的水，属于集体所有。我国这种公有或共有水资源制度与各国民法的规定大体上相契合。例如在罗马法中，水资源即属于共有物，无法成为私有权的客体。《法国民法典》第714条规定，水资源是不属于任何人的物，其使用权属于大众。《英国水资源法》规定水属于国家所有; 日本《河川法》规定河流属于公共财产。上述规定体现了各国法律将水作为一种公共物品的主流观点。
但公共资源往往是获得关心最少的物品。哈丁论证的“公地的悲剧”也同样适用于水资源。考虑到行为者的动机，节水政策的一项重要激励就是将公共物品在某种形式和意义上转化为私人物品来对待，因为“有些资产的产权处理会因时间和技术而变化。在地球上还只生活着很少人类的时候，自然资源是不稀缺，当有较多的人进入一个地区后，资源变得稀缺，”[2]水资源的状况也体现着日益稀缺化的一面，因此法律的适时发展就显得尤为必要，“从经济和财富最大化的角度来看，法律的基本功能就是改变激励”[3]，具体来说就是在水资源国有制的前提下，同样有必要构建一定的产权体系。界定后的产权制度可以遏制产权完全开放条件下水的浪费取用问题，为各种用水行为提供了一个相对的权利屏障。
这种产权制度的设计空间至少可存在以下两个方面：（一）所有权的权能分离。现代物权理论特别强调物的利用，在用益物权与担保物权理论和制度尤为发达的今天，所有权的静态归属，在进行具体的制度设计时并不构成根本的妨碍，只要所有权的灵魂，即支配权牢固掌握在所有权人手中。就水权的产权问题而言，水资源的使用权(水资源的使用权又具体包括取水权、水流使用权、水流变更权, 水资源开发权等 )、地役权以及水资源使用权人之间的相邻权等构成了所有权之外的非常丰富的水权体系, 而且这种体系随着社会的不断发展，呈现一种开放性特点和不断扩大之势。这就需要法律对各种各样的水权进行清晰界定，对水权利冲突现象进行正确的调整。为建立发达的水权市场提供条件。
（二）代表权主体的划分。“如果社会化财产不能有效运营，人们会考虑划分群体，并使它们开放。结果社会化财产就能被当作俱乐部财产来对待，而较便宜，较少正规性的数量配给方法就变得可行。”[4] 象流域或湖泊等跨越多级政府管辖行政区域的水体，笼统如国家或细分到个人的权属主体都是不适当的，而一定级别的政府和政府部门，受托行使水的所有权较之于前两者都将更富有效率。我国法律规定政府行使水资源的所有权。许多学者在阐释这一条文时，多从水行政管理的角度出发，进行水资源的多头行政和水资源的一体管理的利弊分析。而如直接对条文进行语义分析，则可以作新的理论推理。所有权是一种民事权利，尽管其行使主体是传统意义的公权力主体。政府代表国家行使所有权可以理解为政府与国家的法定信托或委托关系。 由传统公权力主体——政府行使所有权，并不意味着权利的内容与性质一定要发生改变。所以关于私权的种种权能分离、权利让度，也完全可以在政府与非政府主体之间、各级政府之间展开，只要不违背强行法上的限制。
二、水权市场与节水
用水浪费乃至挥霍的现象与水的取得方式有直接的关系。我国《水法》第32条规定，国家对直接从地下或者江河、湖泊取水的，实行取水许可制度。为家庭生活、禽畜饮用取水和其他少量取水的，不需要申请取水许可。据此，我国的水权的取得可分为自由取得和许可取得两种。这两种水权的取得的根据一为人权，一为行政权。[5] 特许取得和无偿取得的水权取得方式往往导致用水效率低下。我国土地使用权的取得方式从无偿划拨到有偿出 让和土地使用权市场的建立，其间的土地利用效率的提高，可以给一级二级水权市场的培育以启示。此外关于水权的调剂，我国《水法》第31条规定，调蓄径流和分配水量，应当兼顾上下游和左右岸用水、航运、竹木流放、渔业和保护生态环境的需要。跨行政区域的水量分配方案，由上一级人民政府水行政主管部门征求有关地方人民政府的意见后，报同级人民政府批准后执行。上述规定虽未排除水权的有偿取得方式和水权的市场交易行为，但并未从规范上予以正面明确。在这种背景下，虽然我国的水权交易已出露端倪[6]但 建 立水权交易市场的立法需求仍很迫切。
我认为水权交易对节水政策的正面影响表现在水权交易给双方产生的效用和费用可激励各方对各耗水的产业部门进行全面筛查，结合当地经济发展目标调整产业结构、研制开发节水技术、淘汰落后的工艺设备和不合理的工农业用水方式，这种综合性的内部重新整合是单纯技术推广和行政性命令强制难以实现的。此外我认为水权交易所产生的效益和费用都应当进行利益还原，即通过补贴、降价、减税及其相反措施将收益与损失最终向各用水单位或个人分配，以期实现从制度生成习惯的结果。这种利益还原对于推行节水政策意义将更为深远。
三、水价与节水
水价是实行有偿用水制度的核心环节，水价制定的是否合理既关系到供水单位的成本与收益，同时又关系国计民生。用水效率的提高如果没有一个合理的水价制度的支撑是难以奏效的。因为如果不考虑用水成本，换言之,由于水价过于低廉以至达到可使用水人忽略不计的程度，那么一个经济理性人的用水量就会趋向于不断扩大，而不会自觉节制。实践中我国工业用水的重复利用率、工业万元产值取水量与国外相比均有较大的差距，其原因显然不仅限于技术方面，更为内在的原因是缺乏价格的激励。
我国《水法》规定了水资源的有偿使用制度，《水法》第34条规定，“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费。”“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或者江河湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费”。 但由于水价理论的复杂性, 任何简单的水价标准都难以适应方方面面的节水需要。综观我国水价制度，其不合理之处体现在：
（一）城市自来水价格过于低廉。根据我国国情，居民生活用水的水费调整宜实行保本微利原则。[6]而中国大多数城市的自来水价格低于成本。低廉的水价不但使我国供水企业面临着开工不足和亏损的困境，进而抑制城市供水事业的发展，而且也严重阻碍了节水政策的推行。水价的低廉与水价结构的不合理有一定的内在关系，我国水价的构成曾长期不包含排水费， 近些年开始包含排水费之后，其占据的比例也相当小。而在发达国家城市居民承担所排污水处理费用是一项普遍原则。例如澳大利亚，排水费与供水费同时交纳，收费标准相同。加拿大每吨污水收费为自来水的180%，以适应其较高的污水处理成本。
（二） 水价模式的简单化。 一个合理的资源价格模式应当在其价格构成中反映出资源的稀缺性、资源的开发成本和资源利用的价值取向。具体到水价来说,首先应当实行用途水价。无论是根据民商分立的思想，还是以成本效用的法经济学分析方法，用水目的的不同都应反映在水价的区别上。香港在这一点提供了一个好的立法例。根据香港法律，凡是直接或间接地从属于政府并由政府维修的公用排水渠或公用下水道将其产生的工商业污水排出的用户，除必须向政府缴纳排污费外，还必须缴付由总督会同行政局订明的工商业污水附加费。我国在水价征收方面也初步实现了按行业区别征收标准，但在标准分类及制定程序方面尚有待完善。其次，应当实行时间水价。不同时间水资源的稀缺性不同。根据丰歉程度适时对水价进行调整有利于满足不同季节的节水要求。最后还应当实行超额累进水价。我国现行的定额水价模式不能有效实现对节水行为的激励。应当在充分调查各行业用水平均量值的基础上，建立超额累进水价制度，对超额用水，征收更高一档的水价。
（三）农业节水缺乏价格激励。我国是农业大国，作为用水大户，农业应当作为我国的节水重点。但长期以来形成的农业用水习惯和国家采取的保护农民利益的政策使得农业用水多为无偿或低价使用。我国有关节约用水的管理规定也只限于城市。这与我国节水政策极不相称。针对农村节水问题，我认为除了应在政策上向采用先进灌溉方法的低耗水农户倾斜之外，还应制定合理的农业供水价格。这种价格的合理性表现在将农业生产的成本反映在农产品的价格上，当然对于农产品价格上升给农民利益造成的损失，国家应参照国际惯例给予适当的补贴。 | | |
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